В Государственной Думе РФ обсудили принципы организации саморегулирования профессиональной медицинской деятельности

В конце прошлой недели в Государственной Думе РФ состоялся круглый стол на тему: «О концепции организации саморегулирования профессиональной медицинской деятельности в системе здравоохранения Российской Федерации». В обсуждении приняли участие представители органов власти и объединений медицинских работников - президент Некоммерческого партнерства «Национальная медицинская палата» Л.М. Рошаль, Первый заместитель председателя Комитета по охране здоровья ГД РФ Н.Ф. Герасименко, заместитель председателя Комитета по охране здоровья ГД РФ, вице-президент НМП С.Б. Дорофеев, и.о. руководителя Росздравнадзора М.М. Мурашко, референт правового департамента Министерства здравоохранения РФ М.Н. Лесникова, представитель «Общества врачей России» академик В.К.Леонтьев и др. Всего в работе круглого стола приняли участие представители 30 субъектов Российской Федерации.

Участники мероприятия обсудили наиболее актуальные проблемы саморегулирования в сфере

здравоохранения в нашей стране: по какому принципу должно строиться саморегулирование профессиональной деятельности; должно ли быть членство в профессиональных или в саморегулируемых организациях обязательным условием; какими будут функции профессиональных объединений; как будут финансироваться саморегулируемые организации; необходимо ли врачу стать субъектом права; нужно ли принимать новый федеральный закон или же вносить поправки в имеющиеся нормативные акты.

В той или иной степени управление отраслью на принципах саморегулирования осуществляется в европейских странах уже более 100 лет. В России же попытки перехода к саморегулированию в системе здравоохранения осуществляются только на протяжении последних 20 лет. Первые предпосылки возникли в 1993 году, когда вышел закон «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». Статья 62 данного закона устанавливала, что «медицинские и фармацевтические работники имеют право на создание профессиональных ассоциаций и других общественных объединений, формируемых на добровольной основе», а также определяла правосубъектность таких организаций. В 2002 году на уровне правительства была обозначена стратегия перехода от государственной к государственно-общественной модели управления здравоохранением в РФ. Однако даже политическая воля пока не помогла воплотить задуманное в жизнь. Повторно вопрос о развитии принципов саморегулирования профессиональной деятельностью был поднят только в последнее время, что нашло отражение в Уставе Национальной медицинской палаты.

Сейчас понятно, что решение о самоорганизации является «назревшим» и необходимым. По словам представителя «Общества врачей России» академика Леонова, «за двадцать лет в российской медицине улучшений не произошло. Поэтому те вопросы, которые мы сегодня обсуждаем - об общественно-государственном здравоохранении, означают, что мы не видим другого выхода. Новые подходы могут позволить решить проблемы улучшения здравоохранения».

Однако, внедрение саморегулирования должно проходить взвешенно. Это особо подчеркнул президент Национальной медицинской палаты Леонид Рошаль – «я ни одной хорошей реформы в сфере здравоохранения не видел. Как раз внедрение саморегулирования – это и есть настоящая реформа. Мы не должны упускать момент и провести реформирование хорошо».

На сегодняшний день причин, замедляющих процесс самоорганизации медицинского сообщества, несколько.

Одна из главных – отсутствие необходимого законодательного поля.  «Отсутствие механизмов реализации прав профессиональных организаций не только не позволили организовать саморегулирование профессиональной деятельности, но даже самоорганизоваться», - отметил Сергей Дорофеев. Сейчас же существует определенный прогресс, однако нынешний закон о саморегулировании не до конца учитывает все особенности медицинской деятельности».

Поэтому одним из центральных вопросов круглого стола стал - «что необходимо делать - создавать отдельный закон или усовершенствовать все правовые акты, которые есть на сегодняшний день?».

Сергей Дорофеев  напомнил, что «вступивший в силу федеральный закон №323 «Об основах охраны здоровья граждан РФ» впервые установил, что организация охраны здоровья осуществляется, в том числе, путем управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирования, а также саморегулирования. Из текста закона не ясно на основании какого федерального закона должно осуществляться саморегулирование: то ли данным законом, то ли действующим другим законом, например №315, то ли каким-то специальным законом, которого еще в принципе нет», -  отметил Дорофеев

В соответствии с ФЗ № 315 «О саморегулируемых организациях», «саморегулируемые организации объединяют субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров, работ, услуг или рынка произведенных товаров, работ и услуг. Это относится к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Либо объединяет субъектов профессиональной деятельности - определенного вида физических лиц. В большинстве случаев медицинская деятельность не является предпринимательской. Следовательно, по первому признаку саморегулирование практически невозможно. Также не получится объединить и физических лиц, как субъектов профессиональной деятельности. Поскольку врач в РФ субъектом права не является. Следовательно, оба эти положения мало применимы к медицинской деятельности»,  - считает Дорофеев.

Врач пока не является субъектом права : «Де юре участником правоотношений в здравоохранении является медицинская организация. Врач наделен правами и обязанностями только в силу своего правового статуса как работника медицинской организации. Получается, что лечит пациента не конкретный человек – врач, а юридическое лицо: больница, поликлиника. Таким образом, не врач, а медицинская организация отвечает за качество медицинской помощи, жизнь и здоровье пациентов де юре», - отметили участники круглого стола.

Разные точки зрения были высказаны относительно того, обязательно ли врач в России должен быть субъектом права и нести финансовую ответственность при возникновении страхового случая или по суду, т.е. прямым образом отвечать за качество предоставленной им медицинской помощи. В настоящее время вопрос о враче как субъекте права разрешен быть не может, так как «врач не является юридическим лицом, а, соответственно, не может нести финансовую ответственность».  Вместе с тем, за спиной врача должна стоять мощная профессиональная медицинская организация.

Еще один вопрос, который волновал участников круглого стола, – должна ли быть саморегулируемая организация единой для всех врачей и на каких принципах она должна формироваться. По мнению большинства присутствующих, организация должна быть единой - «создание на территории РФ множества саморегулируемых организаций со своими стандартами и правилами профессиональной деятельности недопустимо. Качество в медицине достигается и, в том числе, за счет соблюдения единых для отрасли норм и правил».

Целесообразно также ввести обязательное членство в такой организации. Именно об этом сказало большинство участников круглого стола. «Если мы хотим в России сделать что-то быстро и качественно, должно быть обязательное членство. Такой факт, например, в Германии: когда общество все отвечает за каждого конкретного врача, и каждый конкретный врач отвечает за общество» , - отметил Рошаль.

Важно, что предлагается саморегулировать не всю отрасль, а только отдельную её часть – профессиональную деятельность. Необходимо, чтобы Министерство здравоохранения постепенно передало часть функций, касающихся профессиональной деятельности, на саморегулирование предполагаемой единой профессиональной медицинской организации. К этим функциям можно отнести: допуск к профессиональной деятельности, вопросы этики и деонтологии, повышение квалификации медицинских работников, утверждение клинических протоколов и методических рекомендаций, защита и страхование врачей, оценка качества медицинской помощи, согласование тарифов в системе ОМС, проведение независимой медицинской экспертизы, участие в рассмотрении конфликтов и прочее.

Что касается вопроса структуры саморегулируемой профессиональной организации, то, по мнению Сергея Дорофеева , «исходя из основ административно-территориального деления РФ, целесообразным является подход к созданию единой профессиональной организации, основанной на региональных организациях, поскольку именно территории наделены широкими полномочиями по организации здравоохранения». Такой подход был использован при разработке Федерального закона от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В соответствии со статьей 76 данного закона профессиональные некоммерческие организации, создаваемые медицинскими и фармацевтическими работниками должны быть основаны на личном членстве врачей и объединять не менее 25% от их общей численности на территории субъекта РФ. Они правосубъектны и имеют следующие функции: аттестация врачей для получения ими квалификационных категорий, заключение соглашений по тарифам на медицинские услуги, разработка территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания медицинского страхования. «Таким образом, первые шаги на пути к саморегулированию профессиональной медицинской деятельности уже сделаны. Несомненно, еще много задач, которые нужно решить. Но начало положено», - сказал Дорофеев.

Леонид Рошаль  особо подчеркнул, что «если на каждой территории будет саморегулируемая организация, а в основе будут лежать свои протоколы и клинические рекомендации - это не правильно».

Участники круглого стола отметили, что необходимо взаимодействовать с профессиональными всероссийскими объединениями. «Никаких противоречий в деятельности территориальных и профессиональных организаций быть не должно. Общероссийские профессиональные организации будут разрабатывать протоколы и порядки лечения. Территориальные организации - адаптировать эти разработки на территории», -  подчеркнули участники встречи.

Остро встал вопрос, каким образом на законодательном уровне определить передачу некоторых, еще не определённых на государственном уровне, функций саморегулируемых организаций.

На этот счет высказался Сергей Дорофеев:  «считаем, что для саморегулирования в здравоохранении нужен специальный закон, отражающий всю специфику деятельности по охране здоровья граждан и предусматривающий саморегулирование профессиональной медицинской деятельности медицинских работников. Сейчас необходимо внести смысловую поправку в действующий ФЗ №323, разрешающую Правительству РФ процесс передачи определенных полномочий в сфере охраны здоровья вышеуказанному общероссийскому профессиональному медицинскому объединению. Затем необходимо издать постановление Правительства о закреплении определенных полномочий за данным медицинским объединением. После этого станет ясным: необходимо ли писать специальный закон для саморегулирования профессиональной деятельности или нет. В любом случае этот путь – через постановление правительства РФ – гораздо короче, чем написание нового федерального закона, да и более гибче весь процесс регулирования и контроля со стороны правительства, в том числе».

Юрий Ушанов, сопредседатель Комиссии по саморегулированию Национальной медицинской палаты, напротив  отметил, что можно ограничится только Постановлением Правительства РФ и не разрабатывать отдельный проект закона: «Все законы, которые появляются, в большей степени рамочные. Потом они обрастают различного рода постановлениями, которые учитывают профессиональные особенности. Возникает вопрос: нужен ли такой закон, который все равно потом обрастет этими постановлениями? Может быть, действительно, сначала лучше отработать эти постановления, а потом фактически разработать механизм взаимодействия этих постановлений? Повторю, что здесь все уже есть. Постановление №907 решает эту проблему, и самое главное – решает проблему о единстве саморегулируемой организации. Сейчас надо понять - какие полномочия государство сможет делегировать сорегулятору от имени государства и когда медицинское сообщество будет готово эти полномочия реализовать?» , - сказал он.

Немаловажным помимо определения общих вопросов о возможных формах создания саморегулируемых организаций на законодательном уровне стал вопрос контроля над их деятельностью. И.о. руководителя Росздравнадзора Михаил Мурашко  обратил внимание на нескольких важнейших аспектах.«Нормы, которыми руководствуются саморегулируемые организации намного гибче тех, которые устанавливает государство, а это означает более жесткий контроль над их деятельностью со стороны государство. Должна быть выработана определенная система, чтобы эти переданные полномочия государство могло четко контролировать, насколько они качественно выполняются. Форма передачи полномочий, которая обсуждается на круглом столе, уже прописана в законах. Для здравоохранения, потребуется более детальная проработка», - сказал Мурашко.

В завершении круглого стола было отмечено, чтобы у общества не должно быть завышенных ожиданий: такие процессы не протекают быстро, нужно время для адаптации и окончательного урегулирования новой государственно-общественной модели здравоохранения.

В настоящее время на государственном уровне уже предпринимаются шаги по реализации принципов общественно-государственного управления в сфере здравоохранения. Создан и функционирует Координационный совет по развитию непрерывного медицинского и фармацевтического образования Министерства здравоохранения РФ. Одним из основных направлений совместной деятельности Министерства здравоохранения РФ и Национальной медицинской Палаты является становление и развитие принципов саморегулирования профессиональной деятельности медицинских работников. Основная задача состоит в написании проекта федерального закона о саморегулировании, его общественное обсуждение, согласование законопроекта в установленном порядке и принятие федерального закона в срок до 31 декабря 2015 года.

Источник: www.nacmedpalata.ru